arbeidsvermogen – Ervaringen met de bijstand in de gemeente Utrecht

De Participatiewet

De Participatiewet formuleert een kader, waarbinnen het gemeentelijke beleid voor uitkeringen moet worden uitgevoerd. Het is natuurlijk positief, dat deze wet een uitkering garandeert aan inwoners in financiële nood. Maar in mijn perspectief biedt de wet verder weinig bescherming aan aanvragers van bijstand, en is in sommige opzichten zelfs hardvochtig. In deze tekst illustreer ik dit met twee aspecten van de wet, die mij bijzonder tegenstaan. Het betreft beperkingen van de vrije beroepskeuze en van de vrije keuze van huisvesting.

Merk op, dat de gemeente Utrecht verplicht is om de Participatiewet uit te voeren. De nu volgende kritiek op de beperkingen van de beroepskeuze en van de vrije huisvesting is dus niet gericht tegen het beleid van de gemeente, maar tegen het beleid van de rijksoverheid en van de wetgevende macht. Ik besteed aandacht aan de wetstekst, omdat het laat zien hoe onaangenaam en kwetsbaar de positie van bijstandsgerechtigden is. Dit plaatst klantmanagers in een positie van macht, die natuurlijk niet mag worden misbruikt.

Volgens artikel 1.b van de Participatiewet moet onder arbeidsinschakeling worden verstaan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid. Volgens artikel 9.1.a moet de bijstandsgerechtigde de arbeidsinschakeling naar vermogen aanvaarden. Tot 2004 verplichtte de Algemene Bijstandswet de aanvrager enkel om passende arbeid te accepteren. Volgens het Burgerlijk Wetboek is passende arbeid alle arbeid, die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem of haar kan worden gevergd.

De formulering van de Algemene Bijstandswet heeft een historische achtergrond. Van oudsher werd de persoonlijke identiteit gekoppeld aan het beroep. Het beroep werd wel gezien als een persoonlijke roeping. Deze opvatting werd bevestigd door de praktijk. Het was bijvoorbeeld nauwelijks mogelijk om een metaalbewerker om te scholen tot administratief medewerker of winkelbediende.

In de moderne maatschappij zijn de mensen beter in staat tot aanpassing dan vroeger. Daarom werd na 2004 de bijstandsgerechtigde verplicht om ook arbeid te aanvaarden, die niet passend is. Op zich is het inderdaad wenselijk, dat mensen in de bijstand een inschikkelijke houding aannemen. Maar toch vind ik, dat deze nieuwe verplichting niet realistisch is.

Arbeidsinschakeling is niet simpelweg het verrichten van handelingen tegen geld. Loonarbeid is een sociale relatie. Een werkzoekende en een organisatie overleggen samen over een dienstbetrekking, die meerwaarde kan hebben voor beide partijen. Zij lopen allebei een risico bij de arbeidsinschakeling, omdat zij het besluit tot een arbeidscontract moeten baseren op verwachtingen. Immers, men kent elkaar nog slecht. De werkzoekende zal alleen waardevol zijn, wanneer die voldoende gemotiveerd is voor de werkzaamheden. Hierbij spelen allerlei economische, sociale en psychologische factoren een rol. Merk op, dat het begrip passende arbeid in de Algemene Bijstandswet rekening hield met deze factoren.

Een arbeidsinschakeling is altijd een belasting voor de werknemer, omdat die een voldoende prestatie moet leveren in samenwerking met collega’s. Een voorwaarde voor motivatie is, dat de werkzoekende vrij kan kiezen. Hij (of zij) moet het vertrouwen hebben, dat hij goed kan functioneren in de organisatie, zodat zijn welzijn is gegarandeerd. Er moet een immateriële beloning zijn in de vorm van professionele en sociale voldoening.

Motivatie is ondenkbaar, wanneer de bijstandsgerechtigde wordt gedwongen om een willekeurige arbeid te accepteren. Weliswaar stelt de Participatiewet, dat deze plicht rekening moet houden met de persoonlijke vermogens. Maar de inkadering van de wetstekst is zodanig, dat de gemeentelijke klantmanagers geneigd zijn om de plicht tot aanvaarden zwaarder te laten wegen dan de persoonlijke vermogens. De wet dicteert een universele plicht, die de particuliere beperkingen bagatelliseert. Dit plaatst je als bijstandsgerechtigde onder een ongezonde psychologische druk. Uiteraard kan een empathische sociale dienst hier verschil maken.

Mijn tweede kritiek op de Participatiewet betreft de verhuisverplichting. Deze tast de vrije keuze van huisvesting aan. Volgens artikel 18.4.e moet de bijstandsgerechtigde bereid zijn om te verhuizen, indien het college meent dat er geen andere mogelijkheid is voor het naar vermogen krijgen en aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid. Bovendien moet de belanghebbende een arbeidsovereenkomst met een duur van tenminste een jaar en een netto beloning die ten minste gelijk is aan de voor de belanghebbende geldende bijstandsnorm, kunnen aangaan.

Deze verplichting is recent ingevoerd, namelijk in 2015, op initiatief van minister Asscher en staatssecretaris Klijnsma onder het kabinet Rutte 2. De reden is natuurlijk, dat mensen inderdaad vaak bereid zijn om te verhuizen, wanneer zij daardoor een betere dienstbetrekking kunnen verwerven. Maar ik vind het een denkfout om deze gangbare vrijwillige keuze te vertalen in een verplichting.

Immers, de woonplaats kan voor mensen een onschatbare waarde hebben. Persoonlijke netwerken zijn meestal lokaal. Dit geldt helemaal voor mensen in kwetsbare omstandigheden, zoals financiële nood. De leefbaarheid van hun situatie wordt sterk bepaald door de lokaal opgebouwde sociale ondersteuning.

Omgekeerd veroorzaakt een verhuizing gewoonlijk spanning en onbehagen. Je komt in een nieuwe woning, en in een nieuwe omgeving, waar je de weg niet kent. Bovendien gaat dit gepaard met de extra onkosten voor de verhuizing. Bijna niemand zal dit onbehagen vrijwillig accepteren in ruil voor de zekerheid van een dienstbetrekking van een jaar, met een netto beloning gelijk aan de bijstand.

In mijn omgeving keuren de meeste mensen dit artikel 18.4.e af. Merkwaardiger wijze vindt men het soms toch niet nodig om dit wetsartikel te schrappen, omdat namelijk de plicht een dode letter zou zijn. Indertijd verdedigde PvdA fractielid John Kerskens het artikel juist met deze redenatie. Maar het is enigszins koddig om een wetsartikel in te voeren, wanneer dit naar verwachting ongebruikt zou blijven. Vermoedelijk is dit laatste momenteel inderdaad nog het geval voor de meeste gemeenten. Nieuwe regels worden slechts langzaam gemeengoed.

Maar ik vind het argument vals. Immers, wanneer rechtsliberale partijen lokaal de overhand krijgen, dan zou de verhuisplicht wel degelijk kunnen worden toegepast. De rechtsliberale ideologie hecht weinig waarde aan sociale verbanden, en pleit voor zelfredzaamheid. Ik vind de verhuisplicht een vorm van rechteloosheid voor bijstandsgerechtigden. Bovendien is alleen al de aanwezigheid van dit wetsartikel bedreigend en een psychische last voor hen, ook wanneer het inactief blijft.

Plichten van bijstandsgerechtigden

Veel gemeenten beweren min of meer stellig, dat bijstandsgerechtigden moeten solliciteren. Dit is slechts een halve waarheid. Volgens Artikel 9.1 van de Participatiewet gaat het recht op bijstand inderdaad gepaard met plichten. De gemeente kan met name drie plichten opleggen aan de bijstandsgerechtigde: (a) naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid aanvaarden; (b) meewerken aan sociale activeringen en aan onderzoek naar de eigen mogelijkheden; of (c) onbeloonde nuttige werkzaamheden verrichten.

Het artikel stelt dus, dat de plichten van een bijstandsgerechtigde afhangen van diens arbeidsvermogen. De Participatiewet schrijft niet voor hoe de gemeente een oordeel moet vellen over het individuele arbeidsvermogen van de bijstandsgerechtigde. Volgens p.4 in de richtlijnen voor de Statistiek Re-integratie door Gemeenten (SRG) van het CBS heeft de gemeente wel de plicht om dit arbeidsvermogen van de bijstandsgerechtigde te bepalen.

De SRG richtlijnen onderscheiden vier categorieën van bijstandsgerechtigden (p.7-9). Volgens p.7 kan het arbeidsvermogen worden ingeschat door de gemeente (bijvoorbeeld door de klantmanager), of er kan een keuring worden uitgevoerd door de gemeente of in opdracht van de gemeente.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in 2010 het rapport Meetlat van Participatie gepubliceerd, waarin de participatieladder wordt gepresenteerd. De participatieladder is een alternatieve methode om het arbeidsvermogen van een bijstandsgerechtigde in te schatten. De VNG beveelt het gebruik van de participatieladder aan, maar legt dit niet op als verplichting. Volgens p.5 omvat de ladder zes categorieën (treden), variërend van geïsoleerd levend (onderste trede) tot betaald werkend (bovenste trede). Volgens p.3 kan de klantmanager het participatieniveau (de trede) bepalen aan de hand van enkele vragen tijdens de intake voor de bijstandsuitkering.

De gemeente Utrecht hanteert niet de participatieladder van het VNG, maar een eigen indeling. Volgens p.46 van het rekenkamer rapport Werken aan Perspectief worden vier arrangementen gebruikt, variërend van maatschappelijk meedoen tot directe toeleiding naar werk. Daarmee lijkt het alsof de gemeente voldoet aan de wettelijke verplichtingen.

Gemeenten zijn steeds op zoek naar manieren om de uitstroom van bijstandsgerechtigden te bevorderen. Immers, besparingen op uitkeringen komen ten goede aan de gemeentelijke begroting. Gemeenten willen toch ook graag bijstandsgerechtigden uit de onderste treden bemiddelen naar werk. Bijvoorbeeld verving de gemeente Amsterdam in 2019 de participatieladder door een meer flexibele indeling, die de cohortaanpak wordt genoemd.

Reïntegratie vanuit de gemeente verloopt via scholing en werken met behoud van uitkering. Voorbeelden zijn de werkervaringsplaats en de proefplaatsing. Mensen met een psychische problematiek kunnen de arbeidsbemiddeling beginnen bij de ggz, via een individuele plaatsing en steun (afgekort IPS) traject.

Vrij nieuw is de aanpak van stress sensitief werken. In zijn beste gedaante betekent dit, dat klantmanagers alert zijn op tekens van overbelasting bij de bijstandsgerechtigde. In een minder mooie gedaante is stress sensitiviteit het gebruik maken van de angsten en spanningen bij de bijstandsgerechtigde, zodanig, dat diens handelen beter stuurbaar wordt. Bijvoorbeeld kan een traject worden opgelegd, in combinaties met de dreiging van sancties ingeval van onvoldoende medewerking.

De ervaringen met de Utrechtse gemeente in de periode tussen 2021 en 2023 hebben mij geleerd dat de realiteit complexer is dan het zonet geschetste beeld. Het traject in de bijstand begint met de aanvraag. De toekenning van bijstand is een schriftelijk bestuursrechtelijk besluit. De intake voor arbeidstoeleiding komt later, zodat het besluit alleen de algemene verplichtingen kan opsommen, die gelden voor iedereen. Daarin is de sollicitatieplicht prominent aanwezig.

Dit is een merkwaardige zaak. Feitelijk geldt namelijk primair een arbeidsplicht. Die kan beginnen als een reïntegratie verplichting of een onbetaalde tegenprestatie. Bijstandsgerechtigden zullen later soms doorgroeien naar hogere participatietreden, en dan een andere verplichting krijgen. Maar voor een deel blijft de stap naar de volgende trede te hoog gegrepen. Hun sollicitatieplicht zal nooit in werking treden. Het benadrukken van de sollicitatieplicht in het besluit is dus nogal misleidend.

Volgens p.51 van het rekenkamer rapport schoolt ruim 60% van de instromende bijstandsgerechtigden zich professioneel bij, of worstelt met fysieke of psychische klachten. Deze groepen blijven langdurig in de bijstand. Volgens p.50 vormen deze mensen, die dus niet direct bemiddelbaar zijn naar werk, zelfs ruwweg 80% van het totale bestand aan bijstandsgerechtigden.

Eind 2021 legde de gemeente Utrecht mij al bij de intake een sollicitatieplicht op. Toch waren er aanwijzingen, dat ik mij in werkelijkheid bevond op de onderste trede qua arbeidsvermogen, die in Utrecht (enigszins verwarrend) arrangement 4 wordt genoemd. Mijn leven is gekenmerkt door een psychische problematiek, die in vaktermen wordt aangeduid als een stoornis in het autistische spectrum. Hierdoor sta ik sinds 1995 permanent buiten het arbeidsproces. Van 1995 tot 2021 heb ik steeds geprobeerd om betaald werk te vinden, helaas tevergeefs. Dat is slecht voor je zelfbeeld.

Tussentijds was van alles gebeurd. In 2002 (na zeven jaren werkloosheid) heb ik aan de gemeente Utrecht gevraagd om te mogen werken in de sociale werkvoorziening. Dit werd toen geweigerd, omdat mijn persoonlijkheid hiervoor niet geschikt zou zijn. Indertijd (2008) liet de gemeente mij psychisch testen, waarbij de psychische problematiek werd bevestigd. In de jaren daarna ontwikkelde mijn persoonlijkheid zich wel gunstig, maar kennelijk niet voldoende om betaalde arbeid te verwerven. Professioneel raakte ik helemaal gefocusseerd op werk in het beleidsonderzoek.

Tijdens de intake in november 2021 heb ik mijn problematiek uitgelegd aan de klantmanagers van de gemeente. Bovendien was ik toen al (bijna) 65 jaar oud, en dus niet meer bijster flexibel. Mijn verhaal sloeg niet aan. De Participatiewet zou verplichten tot solliciteren, werd mij verteld. Ik kon er weinig tegen doen. De Participatiewet geeft de regie van de verplichtingen aan de gemeente. Blijkens artikel 9 lid 1.b kan een bijstandsgerechtigde niet zelf een keuring van zijn arbeidsvermogen afdwingen.

Bovendien beschikt de gemeente over een overwicht aan kennis, en stuurt zij via een indringende advisering. De gemeente geeft aan bijstandsgerechtigden nogal eens informatie, die eenzijdig of onvolledig is. Blijkens artikel 18 lid 4 van de Participatiewet kan de gemeente het naleven van haar adviezen afdwingen door middel van sancties.

Na de intake werd ik in een intensief sollicitatietraject naar werk geplaatst, dat werd geleid door een uitzendbureau, onder supervisie van de gemeente. Zoals kon worden verwacht, verliep dit dramatisch slecht. Ik had de situatie niet meer in de hand, ik was overbelast, en raakte overspannen. Ik kon niet meer slapen, en meldde dit bij het uitzendbureau. Kennelijk wisten ook de klantmanagers niet meer wat zij moesten doen. Eind januari 2022, dus na twee maanden, beloofde de klantmanager mij een onderzoek naar mijn arbeidsvermogen door een extern bureau. Maar tevens moest ik intensief blijven solliciteren!

In maart 2022 plaatste het uitzendbureau mij nog in een ongeschikte functie bij een werkgever, hoewel mijn arbeidsvermogen nog steeds niet was onderzocht. Vier dagen voor de eerste werkdag van de aangeboden baan kreeg ik eindelijk een oproep voor het gesprek over mijn arbeidsvermogen, bij een extern bureau. Ik zond dit bureau een mail, waarin ik vertelde van de aangeboden baan en vroeg wat ik moest doen. Een antwoord bleef uit. Dus moest ik aan het werk. Na ruim twee maanden ging de plaatsing bij de werkgever echt niet meer. Ik was dermate ontredderd, dat ik enkel ontslag kon nemen.

Als de gemeente je in een verkeerd traject laat zitten, dan kom je in een neerwaartse spiraal. Dit is een ernstige zaak. De communicatie wordt steeds slechter. Zoals ik hier net heb beschreven, werd na de intake niet meer adequaat gereageerd door de gemeente en het ingehuurde uitzendbureau. Het lukte niet meer om de foutieve indeling in het arrangement 1 te corrigeren. Ik ontwikkelde een aanpassingsstoornis. Hierbij speelt ook mijn autisme een rol.

De ervaringen met de gemeente waren traumatiserend. Gedurende jaren hield ik last van slapeloosheid, een verminderde levenslust, en zich opdringende nare herinneringen. Er waren twee langdurige therapietrajecten nodig om mijn klachten tot remissie te brengen. Pas in 2025 bereikte mijn levenskwaliteit weer een acceptabel niveau.

Vrije beroepskeuze

Artikel 19 van de Nederlandse Grondwet stelt: “Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens beperkingen bij of krachtens de wet gesteld”.

Artikel 9.1.a van de Participatiewet verplicht om “naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid (…) te aanvaarden”. Algemeen geaccepteerde arbeid is werk, dat algemeen maatschappelijk aanvaard is. Dit is inderdaad een beperking van de vrije beroepskeuze bij wet. In beginsel mag de bijstandsgerechtigde geen enkele aanbod van werk weigeren. Er wordt toegevoegd, dat deze plicht naar vermogen moet worden vervuld.

De eerdere blog over de Participatiewet heeft uitgelegd, dat de plicht om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden ondoenlijk is. De professionele vaardigheden van een mens zijn nooit algemeen en universeel. De Participatiewet geeft niet aan, hoe het arbeidsvermogen van bijstandsgerechtigden moet worden bepaald. Volgens de eerdere blog over plichten zou dit uitstekend kunnen gebeuren tijdens de intake door de klantmanagers. Vaak kunnen de klantmanagers zelf een inschatting van het arbeidsvermogen maken. Als bijstandsgerechtigden een fysieke of psychische problematiek hebben, dan zal een externe deskundige moeten worden geraadpleegd.

De bijstandsgerechtigde en de klantmanager maken een verschillende inschatting van het arbeidsvermogen, omdat hun belangen strijdig zijn. De klantmanager zal proberen om het arbeidsvermogen op te rekken, omdat de bijstandsgerechtigde daardoor beter bemiddelbaar wordt. Op p.66 in het rekenkamer rapport wordt gesteld, dat “het zelfvertrouwen en zelfbeeld van uitkeringsgerechtigden aangetast kan raken waardoor mensen niet meer in hun mogelijkheden geloven”. De klantmanager zou dan moeten bijsturen. Deze aanpak wordt wel aangeduid als verwachtingsmanagement (gericht op de bijstandsgerechtigde).

De gemeentelijke website biedt bijstandsgerechtigden hulp aan: “We kijken samen met u naar geschikte vacatures, opleidingen of cursussen. We helpen u met solliciteren”. Tijdens de Startweek vroeg ik wanhopig hoe ik het enorme gat in mijn curriculum vitae moest uitleggen aan werkgevers. De klantmanager vond dit geen probleem, want “dat is persoonlijk”.

In de eerdere blog over uitbesteding beschreef ik hoe ik als bijstandgerechtigde naar werk werd begeleid door een uitzendbureau. Hierbij moest ik een contract tekenen, dat de rolverdeling helder omschrijft. Bij een eerste lezing doet de aanpak denken aan hulpverlening. Bij een nadere beschouwing, en in de praktijk, blijkt dat er ook sprake is van een streng toezicht.

Aldus leest men in het contract: “Het uitzendbureau legt u uit hoe en waar u het beste (vacatures) kunt zoeken”. Natuurlijk gebeurt dit in overleg, maar des ondanks perkt het de vrije beroepskeuze in. Bijvoorbeeld raadde een contactpersoon van het uitzendbureau mij indringend aan om niet meer op zwaardere functies voor hoog opgeleiden te solliciteren.

Voorts stelt het contract: “Het uitzendbureau bespreekt de reacties op sollicitatiebrieven. (…) U krijgt adviezen om een nog beter resultaat te kunnen halen”. Het contactpersoon van het uitzendbureau verzekerde mij, dat tegenwoordig anders wordt gesolliciteerd dan vroeger. Dit wekt een indruk van helpen. Maar feitelijk staat de eigen benadering van de bijstandsgerechtigde ter discussie. Dat was niet zo prettig voor mij, omdat ik zelf een tiental boeken over solliciteren en netwerken had gelezen. Je hebt dan een eigen stijl ontwikkeld.

Bovendien staat in het contract: “Het uitzendbureau beoordeelt uw inzet aan de hand van informatie, die deze van de werkgever krijgt”. Dat kan, maar werkgevers zijn uiteraard vooringenomen en een dubieuze bron, omdat zij eigen belangen hebben. Overigens heb ik gelukkig niet gemerkt, dat het uitzendbureau deze mogelijkheid inderdaad heeft benut.

Zelf ben ik overtuigd, dat netwerken mij de beste kansen op werk bood en biedt. Wegens de psychische problematiek moeten de taken echt goed worden afgestemd op mijn mogelijkheden. Ook is de langdurige werkloosheid een sme op mijn curriculum vitae, en daarom zijn persoonlijke contacten echt nodig. Bovendien ben ik door mijn langjarige focussering op beleidsonderzoek slechts beperkt inzetbaar. Je verliest allerlei andere vaardigheden.

Ik deed het netwerken vanaf 2018, met enthousiasme en overtuiging. Maar het kost veel tijd. De gemeente Utrecht wil, dat je heel intensief solliciteert op advertenties voor vacatures. Om redenen van tijd en energie is het echt onmogelijk om beiden te doen. De gemeentelijke klantmanager verwierp mijn voorstel dat ik al mijn tijd zou besteden aan netwerken, zoals in voorgaande jaren. Kennelijk geloofde zij hier niet in. Het uitzendbureau ging steeds meer aandringen om werk te zoeken als receptionist of callcenter medewerker. Twintig jaren eerder had ik dit gekund, maar nu niet meer. Later las ik in interne verslagen van het uitzendbureau, dat het mijn sollicitaties op beleidsfuncties totaal onrealistisch vond.

Per saldo kom je kennelijk als bijstandsgerechtigde onder een strikt toezicht. Dit toezicht kan knellend en contraproductief worden, wanneer sollicitaties niet snel tot resultaten leiden, zoals bij mij. Het doel van de klantmanager is immers om uitstroming te stimuleren. Ik vond de bijsturing van het solliciteren tenslotte zodanig dwingend en beperkend worden, dat mijn zelfvertrouwen alleen maar verder wordt aangetast. Dat is een akelige neerwaartse spiraal. Ik heb deze aanpak ervaren als demotiverend en ontredderend.